《社會保險法》全文逐條解讀（八）
第六十四條 社會保險基金包括基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金。各項社會保險基金按照社會保險險種分別建賬，分賬核算，執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度。
社會保險基金專款專用，任何組織和個人不得侵占或者挪用。
基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌,其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。
【解讀】本條系關(guān)于社會保險基金類別、管理原則和統(tǒng)籌層次的規(guī)定。
1、社會保險基金的類別
按照一個社會保險險種設(shè)立一個獨立基金的原則，分別有職工基本養(yǎng)老保險基金、職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金。
2、社保基金的財務(wù)規(guī)則
（1）分別建賬、分賬核算
各項社會保險在保險目的、覆蓋人群、籌資模式、運行模式、支付項目等方面不盡相同，應(yīng)彼此保持相對獨立性，分別建立賬戶，分別設(shè)置會計科目和編制會計報表，原則上不允許各社保基金之間調(diào)劑使用。
（2）執(zhí)行統(tǒng)一的會計制度
社保基金關(guān)系到巨額資金，必須規(guī)范財務(wù)行為，執(zhí)行統(tǒng)一的會計制度，規(guī)范基金收支行為，才能使社保基金的運行情況讓人一目了然，更好的接受監(jiān)督和檢查，也能切實加強對社保基金的管理，維護參保人的合法權(quán)益。
（3）專款專用
社保經(jīng)辦機構(gòu)、社保行政主管部門乃至各級人民政府及其工作人員，都不得違反社保基金專款專用的基本原則。社保基金主要用于社會保險待遇支出，除了有關(guān)國家規(guī)定的支持項目外，一律不得支出。除了依照法律法規(guī)規(guī)定作一定的投資運行外，不得挪作他用，更不得侵占。
3、社保基金的統(tǒng)籌層次
社保基金的統(tǒng)籌層次越高，基金的規(guī)模和調(diào)劑使用的范圍就越大。社保基金統(tǒng)籌層次低是我國社保制度存在的突出問題之一。目前，除基本養(yǎng)老保險基金多數(shù)地方做到省級統(tǒng)籌外，其他四項社保基金的統(tǒng)籌層次很多還處于縣市一級，全國共有一萬多個相對獨立的社保基金，背離了社會共濟的社保基本原則。
提高統(tǒng)籌層次，可以整合機構(gòu)，發(fā)揮整體優(yōu)勢，降低運行成本。但提高統(tǒng)籌層次不是要實行一個待遇標準，在一個省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平不同地區(qū)之間的待遇標準可以有所差異。提高社保基金的統(tǒng)籌層次存在客觀障礙，最大的障礙來自財政分灶吃飯問題，一旦提高統(tǒng)籌層次，必然會上收基金收入，形成“富幫窮”，一些基金結(jié)余較多的地方會有抵觸情緒。
第六十五條 社會保險基金通過預算實現(xiàn)收支平衡。
縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時，給予補貼。
【解讀】本條系關(guān)于社保基金收支平衡和政府補貼責任的規(guī)定。
1、收支平衡
社保基金收入主要有：社會保險費繳納、國家財政補助和基金收益。支出主要是社會保險待遇支出。社保經(jīng)辦機構(gòu)的運行成本、管理成本由財政負擔，不屬于基金支出項目。為保證收支平衡目標的實現(xiàn)，應(yīng)當通過預算手段，事先作出征繳計劃、財政補助及其他資金來源計劃，同時做出社會保險待遇支出計劃及其他法定支出計劃，使收支情況一目了然。
（1）收支平衡是指每項社保基金的收支平衡，進而實現(xiàn)整個社保基金的收支平衡。
（2）收支平衡主要是對實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的社保基金提出的。我國職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險都實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，當期收入用于當期支出，收支平衡是其應(yīng)有之義。職工基本養(yǎng)老保險實行部分積累制，統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付，需要做到收支平衡，而個人賬戶部分實行積累制度，不用于當期支付，而是儲蓄式積累，待參保人達到退休年齡后按月發(fā)放給參保人本人，個人賬戶的收支并非同步發(fā)生的，而是參保人年輕時繳費與年老時享受待遇之間的收支平衡。
2、政府補貼
社會保險制度是國家建立并強制繳費的制度，應(yīng)當由國家信用來擔保社會保險制度的正常運行，社會保險基金一旦發(fā)生支付不足，出現(xiàn)支付缺口時，應(yīng)當由財政予以補貼。財政兜底責任，應(yīng)當主要由統(tǒng)籌地區(qū)政府財政承擔。
第六十六條 社會保險基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預算。社會保險基金預算按照社會保險項目分別編制。
【解讀】本條系關(guān)于社保基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預算的規(guī)定。
1、設(shè)立預算的意義
國家預算是關(guān)于政府收支的基本計劃，國家預算的編制和確定需依照法定程序進行，具有強制性特點，一經(jīng)有關(guān)機關(guān)批準，必須執(zhí)行，非經(jīng)法定程序，不得改變。2010年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于試行社會保險基金預算的意見》，要求各地根據(jù)規(guī)定并結(jié)合本地實際，編制2010年度社保基金預算。將社保基金納入國家預算管理體系，通過對社保基金籌集和使用實行預算管理，有利于加強對社保基金的管理和監(jiān)督，有利于保證社保基金的安全，有利于提高社保基金的運行效益，有利于促進社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展。
2、按統(tǒng)籌地區(qū)編制預算
我國國家預算實行一級政府一級預算體制，分別設(shè)立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級預算。由于各項社保基金的統(tǒng)籌層次不一，在不同行政區(qū)域內(nèi)形成大大小小的基金，有的是縣統(tǒng)籌，有的是地市統(tǒng)籌，有的是省內(nèi)統(tǒng)籌，故社保基金的預算與財政預算層級不是一一對應(yīng)的，而是由統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立社保基金預算，在預算中明確統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)各級政府的責任。社保基金預算由統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立，體現(xiàn)了事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一。
3、按社會保險項目分別編制預算
各項社保基金按險種規(guī)范收支內(nèi)容、標準和范圍，分別編制預算。社保基金預算包括職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等，并分別有相應(yīng)的基金收入預算和基金支出預算項目。編制收入預算應(yīng)當考慮的因素有：統(tǒng)籌地區(qū)上年度基金預算執(zhí)行情況、本年度經(jīng)濟社會發(fā)展水平預測以及社會保險工作計劃等因素，包括社會保險參保人數(shù)、繳費人數(shù)、繳費工資基數(shù)等。編制支出預算應(yīng)當考慮的因素有：統(tǒng)籌地區(qū)本年度享受社保待遇人數(shù)變動、近期社會發(fā)展狀況、社會保險政策調(diào)整、社會保險待遇標準變動等。
第六十七條 社會保險基金預算、決算草案的編制、審核和批準，依照法律和國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行。
【解讀】本條系關(guān)于社保基金預算制定程序的規(guī)定。
在預算中，主要涉及預算草案和決算草案的編制、審核、批準等環(huán)節(jié)及相應(yīng)權(quán)限。根據(jù)預算法的規(guī)定，預算草案是指未經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾实恼甓仁罩в媱潱幹朴删唧w實施收支計劃的部門承擔，主要是根據(jù)本部門或者本機構(gòu)的實際情況，擬訂本部門或者本機構(gòu)的年度收支計劃。預算草案審核由本級政府財政部門承擔，主要是依法對各部門預算初步草案進行審查和匯總，統(tǒng)一編制出本級政府的預算草案。預算草案的批準主要由各級人大負責，使預算草案成為正式預算。決算草案是對本年度預算收支情況的最終反映，一般由財政部門負責編制本級政府決算草案，經(jīng)本級人民政府審核后，報同級人大批準。
依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于試行社會保險基金預算的意見》的規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)的社保基金預算草案由社保經(jīng)辦機構(gòu)編制，在稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費的地區(qū)，由社保經(jīng)辦機構(gòu)與稅務(wù)機關(guān)編制，本級政府人力資源和社會保障部門作為主管部門，對各險種預算草案進行審核匯總。財政部門負責審核。最后由財政部門和人力資源和社會保障部門聯(lián)合報本級人民政府審批。
第六十八條 社會保險基金存入財政專戶，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。
【解讀】本條系關(guān)于社保基金財政專戶的規(guī)定。
財政專戶，是指各級財政部門在指定商業(yè)銀行開設(shè)的，用于對預算外資金收支進行統(tǒng)一核算和集中管理的專門賬戶。社保基金存入財政專戶的具體做法是：實行由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收社會保險費的，可以在商業(yè)銀行中開設(shè)收入戶，并定期將收入戶中征繳的社會保險費繳存財政專戶，收入戶只收不支，月末無余額。實行由稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費的，不在商業(yè)銀行中設(shè)收入戶，直接繳入國庫，再由國庫轉(zhuǎn)入財政專戶。
在立法過程中，對社保基金應(yīng)存入財政專戶還是國庫有不同認識。一種意見認為現(xiàn)行財政專戶管理模式有三個方面存在安全漏洞：一是中間環(huán)節(jié)多，信息不透明，基金容易被部門截留、挪用；二是財政專戶開設(shè)在商業(yè)銀行，商業(yè)銀行是市場經(jīng)營主體，有可能會因經(jīng)營不善而倒閉、破產(chǎn)；三是商業(yè)銀行在支付環(huán)節(jié)沒有義務(wù)和責任予以審核，為了拉存款，存在“尋租”的可能。因此，社保基金應(yīng)當存入國庫并由國庫進行支付。另一種意見認為，目前社保基金存入財政專戶機制運行得較好，建立了較為健全的財務(wù)管理制度、會計核算制度、征繳管理制度、支付操作流程、監(jiān)督控制機制等，財政專戶模式可以有效確保社保基金安全。
從科學、合理、規(guī)范、效率角度看，將社保基金存入國庫的理由較為充足，這應(yīng)該是發(fā)展的趨勢。但由于意見分歧較大，本法特授權(quán)由國務(wù)院根據(jù)實際情況和需要確定。
第六十九條社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院規(guī)定投資運營實現(xiàn)保值增值。
社會保險基金不得違規(guī)投資運營，不得用于平衡其他政府預算，不得用于興建、改建辦公場所和支付人員經(jīng)費、運行費用、管理費用，或者違反法律、行政法規(guī)規(guī)定挪作其他用途。
【解讀】本條系關(guān)于社保基金保值增值的規(guī)定。
1、按照國務(wù)院規(guī)定投資運營
投資運營必然存在市場風險，甚至虧損風險，因此為了保證基金安全，最大限度降低市場風險，國家對社保基金能夠投資運營以及如何投資運營有一個發(fā)展的過程。目前，有關(guān)部門正在積極研究起草個人賬戶其他部分的投資運營管理辦法，通過規(guī)范和建立投資運營機制，促進基金的保值增值。
2、禁止性規(guī)定
（1）不得違規(guī)投資運營
國家對于投資運營的資金、運營方式、運營主體、投資渠道和結(jié)構(gòu)等都有嚴格要求，為最大限度降低投資風險，必須嚴格按照國家規(guī)定通過穩(wěn)健渠道投資運營，不得以任何形式違規(guī)投資運營。
（2）不得用于平衡其他政府預算
社保基金是專項資金，專款專用，單獨核算，不能與財政資金混同。政府預算中有政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算以及社會保障基金預算，各級政府不得將社保基金用于平衡其他政府預算。
（3）不得用于興建辦公場所和支付經(jīng)辦機構(gòu)運營費用
辦公場所的修建應(yīng)當符合國家規(guī)定標準，其資金來源應(yīng)當是財政專項資金。經(jīng)辦社會保險有一定的費用支出，包括辦公場所、人員經(jīng)費、基本運行費用、管理費用等，為了保證基金的完整性和安全性，也體現(xiàn)政府辦社會保險制度的特點，我國多個文件明確社保經(jīng)辦機構(gòu)的運行費用和管理費用由財政承擔。
第七十條 社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當定期向社會公布參加社會保險情況以及社會保險基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況。
【解讀】本條系關(guān)于社保基金信息公開的規(guī)定。
1、信息公開機構(gòu)
社保基金信息公開主體是社保經(jīng)辦機構(gòu)，《關(guān)于建立社會保險信息披露制度的指導意見》規(guī)定，各級勞動保障行政部門負責本地區(qū)社會保險信息披露工作的組織、指導和監(jiān)督工作，負責審批本級所披露的社會保險信息，社保經(jīng)辦機構(gòu)具體向社會披露。
2、信息公開內(nèi)容
（1）各項社會保險的參保單位數(shù)、參保人數(shù)、享受社會保險待遇的人數(shù)、享受社會保險待遇情況；
（2）各項社保基金本年度收入、支出及累計結(jié)余情況；
（3）統(tǒng)籌地區(qū)參保人員基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金積累和記賬利率；
（4）統(tǒng)籌地區(qū)在崗職工平均工資、參保人員人均繳納社會保險基數(shù)等。
3、信息公開的時間和方式
對于參加各項社會保險以及基金收入、支出、結(jié)余和收益等基本情況，本條規(guī)定要作為一項制度定期公開，這是剛性要求。實踐中，有的為一季度公開一次，有的是一年公開一次。對于公開的方式，本條未作明確規(guī)定，具體包括政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會及報刊、雜志、廣播、電視及咨詢電話等。
第七十一條 國家設(shè)立全國社會保障基金，由中央財政預算撥款以及國務(wù)院批準的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于社會保障支出的補充、調(diào)劑。全國社會保障基金由全國社會保障基金管理運營機構(gòu)負責管理運營，在保證安全的前提下實現(xiàn)保值增值。
全國社會保障基金應(yīng)當定期向社會公布收支、管理和投資運營的情況。國務(wù)院財政部門、社會保險行政部門、審計機關(guān)對全國社會保障基金的收支、管理和投資運營情況實施監(jiān)督。
【解讀】本條系關(guān)于全國社會保障基金的規(guī)定。
1、基本情況
社會保障基金是由國家設(shè)立的主要用于應(yīng)對人口老齡化高峰時期社會保障需要的專項資金。2000年8月，我國建立社會保障基金，同時設(shè)立社會保障基金理事會，負責管理運營全國社會保障基金。全國社會保障基金到2009年底已達到7000億元。
2、全國社會保障基金的性質(zhì)、資金來源和主要用途
（1）全國社會保障基金定位于完善社會保障體系的戰(zhàn)略儲備性資金，主要用于應(yīng)對老齡化高峰時期的社會保障缺口，用于社會保障支出的補充調(diào)劑，不用于解決社會保險一般收支平衡問題，也不是專門用于彌補社保基金支付缺口。
（2）全國社會保障基金的資金來源主要是中央財政預算撥款和國務(wù)院批準的其他籌資方式。目前，國務(wù)院批準的其他籌資方式有：彩票公益金、國有股減持或者轉(zhuǎn)持劃入資金或股權(quán)資產(chǎn)。
3、全國社會保障基金的管理運營
全國社會保障基金理事會是全國社會保障基金的管理運營機構(gòu)，受國務(wù)院委托，管理中央集中的社會保障基金。全國社會保障基金投資范圍限于銀行存款、購買國債和其他具有良好流動性的金融工資，這些金融工具有五類，包括固定收益資產(chǎn)、境內(nèi)股票、境外股票、實業(yè)投資、現(xiàn)金及等價物，并明確了各自比例。
4、信息公開和加強監(jiān)督
為了促進和規(guī)范基金的管理運營，自覺接受社會監(jiān)督，全國社會保障基金應(yīng)當定期向社會公開有關(guān)情況，理事會每年一次向社會公布基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財務(wù)狀況。
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